2
Federal interference ?

"No, we shouldn't build houses!"

Volgende hoofdstuk Vorige hoofdstuk Inhoudsopgave

Voor Amerika zijn niet zozeer de grote steden en de wolkenkrabbers kenmerkend alswel de verspreidheid van de suburbs, het aantal commuters en het percentage van de bevolking dat in een koopwoning leeft [7]. Dat hiervoor enkel de geldende politieke regelingen verantwoordelijk waren is misschien overdreven, echter, dat het nu eenmaal de volksaard van de Amerikanen zou zijn lijkt als verklaring eveneens te simpel. De federale invloed in dit suburbanisatie proces was alles behalve neutraal en de belangrijkste gevolgen ervan waren alles behalve te voorzien.

De Federal Highway Act (1916) en de Interstate Highway Act (1956) zijn voorbeelden van overheidsingrijpen die in combinatie met goedkope brandstof en massaproductietechnieken het autogebruik, bijvoorbeeld voor het dagelijks tussen werk en woning pendelen (commuting), enorm deden toenemen.

Op het gebied van de huisvesting was er pas in 1933 echt sprake van een bewust en invloedrijk overheidsingrijpen. Daarvoor was er voornamelijk sprake van incidenteel ingrijpen wanneer een bepaalde situatie uit de hand dreigde te lopen. De belangrijkste reden om als overheid op de vlakte te blijven was het idee dat het niet de rol van de staat was om huizen te bouwen. Waar men wilde wonen werd als een te persoonlijke kwestie gezien om er op overheidsniveau op in te willen grijpen. Het bouwen van woningen werd voorlopig nog aan het marktmechanisme overgelaten.

Dit inzicht veranderde wezenlijk met de Great Depression in 1929. Op een bepaald moment werden er per dag ongeveer duizend gezinnen op straat gezet omdat ze de hypotheek niet meer konden opbrengen, en het ging hier echt niet zozeer om de working class (die kon zich destijds nog geen koopwoning permitteren) het ging vooral om een middle class die nog nooit met armoede geconfronteerd was.

Nu waren de regelingen voor de hypotheken al langer een bron van zorg voor Mr. Homeowner. Destijds waren het allemaal kortlopende hypotheken die eens per vijf tot zeven jaar verlengd moesten worden. Dit maakte de hypotheek erg gevoelig voor de toestand van de economie.

De depressie dwong de overheid in deze situatie in te grijpen om het land niet naar een nationaal bankroet te laten afglijden. In 1931 deed Herbert Hoover een goedbedoelde poging door the President's National Conference on Home building and Home Ownership te organiseren. Hier werd het verlangen naar een natie van Homeowners voor het eerst concreet vormgegeven. Voordien leefde dit gevoel voornamelijk in het hart van de rechtschapen Amerikaan. De conferentie sprak zich uit voor de volgende verbeteringen die dit ook echt mogelijk moesten maken.

creëren van langere-termijn hypotheken;
aanmoedigen tot een lagere hypotheekrente;
instellen van overheidshulp om ook de lagere inkomens aan een huis te helpen;
reduceren van de bouwkosten voor woningen.

De eerste poging om dit in een regeling te gieten faalde. De Federal Home Loan Bank Act verzorgde hypotheken in gevallen waarin het risico niet te groot was. Van de 41.000 aanvragen werden er dan uiteindelijk ook maar 3 (drie!) gehonoreerd.

De tweede poging, de Emergency Relief and Construction Act, faalde doordat men alleen leningen verstrekte aan instellingen die daarvoor moesten worden vrijgesteld van belastingen. Dit was alleen in de staat New York wettelijk mogelijk, waardoor er uiteindelijk slechts één project (Knickerbocker Village in New York City) door tot stand kwam.

De volgende president, Franklin D. Roosevelt, bleef met z'n Greenbelt Town Program, een op de tuinstad gedachte gebaseerd initiatief, ook steken in goede bedoelingen. Inspirator Rexford G. Tuxwell verwoordde het aldus: "My idea was to go just outside centers of population, pick up the cheap land, build a whole community, and entice people into them. Then go back into the cities and tear down whole slums and make parks of them" [ 8] . De conservatieven torpedeerden deze idealistische plannen van de democraten. De drie plannen die desondanks gerealiseerd werden kregen met extreem hoge bouwkosten te kampen. De regeling werd in 1938 definitief geschrapt.

De Home Owners Loan Corporation (1933)

Met de instelling van de HOLC werd het beschermen van homeownership tot National policy verheven. President Hoover's financieringsregelingen werden vervangen door leningen met een lagere rente en langere looptijd (ongeveer twintig jaar). Voor bijna iedereen kwam het kopen van een woning binnen bereik. Het werd zelfs makkelijker om nieuwe woningen te kopen dan om bestaande (huur)woningen, vaak in de binnenstad, te verbeteren.

De hypotheek werd onder de HOLC een typisch en krachtig instrument voor het be‹nvloeden van de huisvestingsproblematiek. Om het geld rechtvaardig te verdelen moesten er formele criteria en een formele procedure ontwikkeld worden. Naast een manier om de waarde van onroerend goed vast te stellen leverde dit, op het gebied van de financiering van woningen, een nationale uniformering van procedures op. Dit leidde onder andere ook tot de praktijk van red-lining. De HOCL ontwikkelde een manier om buurten in vier categorieën in te delen:

A (groen)
new, homogeneous (American business and profesional men), in demand as residential locations in good times and in bad;

B (blauw)
still desirable, reached their peak, but where expected to remain stable for many years;

C (geel)
definitely declining;

D (rood)
in which things taking place in C areas have already happened.

Deze gegevens werden op een Security Map weergegeven. Uit deze kaarten kan duidelijk worden afgelezen waar de voorkeuren van de HOCL lagen. Nieuwe gebieden, eventueel met kronkelende landelijke wegen, scoorden opvallend beter dan de oudere in het midden van de stad liggende gebieden. Ook de aanwezigheid van andere etnische groeperingen bracht de score van de wijk omlaag. Een slechte fysieke staat van een wijk werd over één kam geschoren met een wijk waarin zwarten woonden. Rassenonderscheid was niet zozeer een expliciet onderdeel van de HOCL procedures maar ze gaf er wel aanleiding toe. Zelfs wetenschappers en sociologen van die tijd waren het er opvallend over eens dat sommige etnische groeperingen de rating van een wijk negatief beïnvloedden [9]. Met de HOLC werden deze impliciete noties over 'etnische afkomst als waarde' op een nationale schaal ingevoerd en formeel gelegitimeerd.

De belangrijkste gevolgen van de HOCL zijn echter niet veroorzaakt door direct ingrijpen van de kant van de overheid, maar door de reactie erop van bijvoorbeeld de banken. Door toedoen van het beleid van de banken werden de impliciet racistische noties tot concrete nadelen voor bepaalde bevolkingsgroepen.

The Federal Housing Administration (1934)

Hieraan veranderde door instelling van de FHA aanvankelijk niets. De FHA werd gebaseerd op de door de HOCL gangbaar gemaakte praktijken. De belangrijkste reden van de FHA was niet zozeer het verder stimuleren van homeownership, maar het bevechten van de enorme werkeloosheid die vooral de bouwsector hard had getroffen. In 1944 werd deze regeling versterkt door de GI-bill die uitgevoerd werd door de VA (Veterans Administration). Als overwinnaar en bevrijder kwamen de (16 miljoen) servicemen terug uit de oorlog. Amerika was het aan z'n droom verplicht om ook hun een betaalbare woning in het vooruitzicht te stellen.

"A nation of homeowners, of people who won a real share in their own land, is unconquerable."
- President Franklin D. Roosevelt -

Nu kwam dit voor het eerst voor bijna iedereen binnen bereik. De looptijd van de gemiddelde hypotheek werd nog langer en het hypotheekbedrag werd opgeschroefd tot ongeveer 93 procent van de waarde van het huis (rond 1920 was dit slechts 58 procent). FHA goedkeuring werd ook in de private sector de garantie voor investeerders. Door dit vertrouwen in de overheidsgaranties verlaagden de banken de rente. Het werd zelfs goedkoper om te kopen dan om te huren.

De criteria voor het meten van de kwaliteit in de woongebieden werden door de FHA verder gepreciseerd. Van de acht criteria [10] kregen 'economische stabiliteit' en 'bescherming tegen ongunstige invloeden' zestig procent van het gewicht.

single family and suburban middle-class favoritism

Een van de belangrijkste gevolgen van de FHA bemoeienissen was de leegloop en het verval van binnenstedelijke woongebieden. Nieuwe woongebieden aan de randen van steden kregen gemakkelijker FHA goedkeuring. De redenen hiervoor waren niet zozeer anti-urbanisme alswel de nadruk op het single-family huis en het feit dat het makkelijker was een lening voor een nieuwe woning dan een lening voor het renoveren van een bestaande woning te krijgen. Verder kregen de kredietverlenende instanties de ruimte om zelf de schatting van risico's te doen wat de all-white subdivision of suburbs stimuleerde.

De voorkeur voor een bepaald type woning werd in 1939 in een tentoonstelling van de FHA pijnlijk duidelijk. Op de vraag van de FHA aan vijftig regionale kantoren om plannen van zes typische Amerikaanse woningen in te sturen kreeg ze voornamelijk inzendingen met bungalows of huizen in koloniale stijl op grote lappen grond en met oprijlaan en garage. Dit was later waarschijnlijk ook het beeld dat domineerde bij het standaardiseren van het ideale huis. Er werden minimale eisen geformuleerd op het gebied van kavelgrootte, afstand tot andere woningen en zelfs breedte van het huis. Deze eisen leidden echter ook tot het naar de schroothoop verwijzen van vele andere types zoals appartementen en rijtjeshuizen. De Amerikaan wilde zijn vrijstaande eengezinswoning met een schuin dak en hij kreeg haar (zie het hoofdstuk The Working Man's Reward).

white middle class suburban ghetto's

De rol van de FHA in het legitimeren van de all-white middle-class suburb valt niet te onderschatten. Gangbare praktijken werden tot politiek verheven. Rassenscheiding was politiek correct. En de gevolgen waren dan ook zelfbevestigend, de binnenstad kreeg steeds meer slums maar Suburbia was booming. Deze discriminatie werd pas laat in de zestiger jaren door de FHA min of meer toegegeven, maar de maatregelen om haar te verhelpen resulteerden in een versterking ervan. De blanken die nog in de stad woonden kregen door de nieuwe inspanningen van de FHA de mogelijkheid om alsnog met een goede deal uit de stad weg te komen. Stadsvernieuwingsbedrijven konden deze huizen goedkoop verwerven, ze een kosmetische opknapbeurt geven en ze tegen sterk geïnflateerde prijzen, en met goedkeuring van de FHA, weer verkopen. Wederom werden hierdoor vooral de bedrijven en de blanke middenklasse geholpen en aangescherpte rassenscheidingen waren het gevolg.

Nu kan deze situatie niet geheel de bureaucraten in de schoenen worden geschoven. Al met al realiseerde de FHA een enorm aantal woningen. Woningen die tegemoet kwamen aan de al bestaande behoefte aan vrijstaande zelfstandige woningen. Suburbanisatie was een verschijnsel dat al lang voor de eerste regelingen bestond. In de steden verslechterde de toestand. Er ontstonden slums die de overheid een doorn in het oog waren. Om hier iets aan te doen werd de Public Works Administration ingesteld. Deze voorzag onder andere in mogelijkheden om de sloppenwijken uit de weg te ruimen. Aanvankelijk in de vorm van de Housing Division, later als United States Housing Authority werden de eerste grote public housing projecten uitgevoerd. Deze projecten waren waarschijnlijk haastig gepland, om maar zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen. De rechterlijke macht beperkte dit haastige overheidsingrijpen enigszins via uitspraken over de rechtsgeldigheid van de manier van grondverwerving en subsidiëring van projecten als niet in overeenstemming met de grondwet. Herverkiezing van Roosevelt maakte het toch nog mogelijk om alsnog deze hervormingen door te zetten en meer invloed in de huisvesting en woningbouw te krijgen. De woningnood was echter zo hoog, en het tegengas van de conservatieven nog altijd zo groot dat de overheid nooit genoeg van deze public housing projecten heeft kunnen realiseren. De aanpassing van de HA in 1949 moest afdwingen dat de lokale overheden meer verantwoording voor hun rekening namen waar het ging om public housing. Veel hielp dit echter niet, en de meeste low-cost public housing kwam dan ook in de binnenstad, slechts ter vervanging van slums, tot stand. Suburbia bleef voornamelijk het terrein van de middle- en working-class. De sloop van de slums leidde ertoe dat low-income families zich in naburige middle-class stadswijken vestigden. De oorspronkelijke bewoners verlieten daarop prompt de wijk met als gevolg dat deze wijken (Brooklyn New York is er één van) verslechterden. De nieuwbouw op de plaats van de slums werd een plek voor de underclass een last resort. Zwarte jeugd noemde deze ghetto's the projects [11].

Terug nu naar Suburbia